突出县级“统”的功能强协调、强化镇街“链”的能力优供给、发挥村居“近”的优势广触达，推动功能互补的三级养老服务站点攥指成拳、协同协作，兜住兜好基层养老基本盘
文 |《瞭望》新闻周刊记者
积极应对人口老龄化，让养老服务更加可感可及，重点在基层。
《中国人口普查年鉴-2020》显示，全国60岁及以上人口总量约为2.64亿，在总人口中的占比为18.73%。其中，城市老年人口总数约为8938万、老龄化率为15.54%；镇、乡村的老年人口规模分别约为5328万、1.2亿，老龄化率分别为16.40%、23.81%。
“十五五”时期，老年人口数量将持续增长，老龄化程度加深，高龄、独居、失能等群体规模扩大，这对于统筹谋划、整体布局、系统发力，强化县域养老服务资源统筹，引导优质服务向基层下沉，提升城乡养老服务均等化和可及性提出更高要求。
对此，2024年底印发的《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》提出加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络。“十五五”规划纲要提出2029年养老服务网络基本建成、2035年养老服务网络更加健全的明确目标。
2024-2025年，我国每年投入2.96亿元财政资金，支持59个地区开展县域养老服务体系创新试点。今年，民政部联合财政部支持40个地区开展县域养老服务提升计划项目工作。
近日，民政部出台《城乡三级养老服务网络建设管理指引》（以下简称《指引》），对县级综合养老服务管理平台、乡镇（街道）区域养老服务中心、村（社区）养老服务设施站点三个层级的设置方式、功能定位、运行机制等予以明确。“这是推动县域养老服务体系从制度建构向系统落地的重要安排，将加速推动养老服务资源统筹整合布局、分层优化配置。”中国人民大学人口与健康学院院长杜鹏接受《瞭望》新闻周刊记者采访时说。
受访专家表示，加快构建统筹协调、供需适配、运转高效、覆盖城乡、持续发展的城乡三级养老服务网络，需突出县级“统”的功能强协调、强化镇街“链”的能力优供给、发挥村居“近”的优势广触达，推动功能互补的三级养老服务站点攥指成拳、协同协作，兜住兜好基层养老基本盘。
在山东省临沂市郯城县仁康养老服务中心，工作人员为老人送上蛋糕（2026 年 5 月 10 日摄） 新华社发（张春雷摄）建“中枢” 重统筹
2025年10月，宁夏回族自治区石嘴山市平罗县养老服务综合管理平台启动运营。该平台设在县中心敬老院养护楼内，集养老护理示范、服务调度、质量监管、人才培养和养老文化传播等功能于一身。
平罗县民政局有关负责人介绍，当地引入第三方机构负责平台运营管理，打造“信息归集-一键呼入-智能派单-线上监管-补贴核算-安全预警”服务闭环，可根据老年人需求就近匹配养老资源，提高响应效率、监督服务质量，定期面向全县养老服务机构工作人员开展技能培训，努力提升基层养老护理服务专业化、规范化水平。
加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络，县级层面的工作重点是建设综合养老服务管理平台，在承担兜底保障职能的基础上，拓展和强化服务示范、行业指导、应急救援、资源协调、数据归集等功能，发挥养老服务资源县域统筹协调作用。
“在三级养老服务网络中，县级是‘大脑’和‘中枢’。”中国老龄科学研究中心老龄健康政策研究室主任伍小兰认为，从已有实践来看，做实县级综合养老服务管理平台功能的关键在于“统”。
统资源。“整合县级兜底保障型养老机构、养老服务信息系统、养老服务指导中心等各类资源，在县（市、区、旗）设置综合养老服务管理平台，有助于提高县域养老服务供给的系统性。”伍小兰说。例如，湖北推动1000余家居家社区养老服务机构，入驻各区县综合养老服务管理平台。以此为基础，武汉市江汉区链接企业的养老安全守护系统，为独居、空巢等特殊困难老年人提供“24小时在线守护服务”。
统数据。数据归集是需求科学研判、供需精准匹配的前提。依托县级综合养老服务管理平台归集老年人的经济情况、能力状况等相关数据，有助于实现服务精准送达。在平罗县，当地着力打通各部门涉老数据，助力精准锁定服务对象，结合基层网格员常态化入户走访，实现政策精准找人、服务直达家门。
统标准。县级综合养老服务管理平台充分发挥服务示范、行业指导等功能，有助于提高县域养老服务标准化、专业化、规范化、智能化水平。例如，在北京市东城区养老服务指导中心院内，银杏舍养老服务中心作为托养服务功能区，在认知障碍照护、营养配餐、护理员队伍建设等方面为全区小型养老机构高品质发展作出示范。
从目前实践来看，县级做好“统”的文章，仍需下大力气。
民政部的统计数据显示，截至2025年末，我国县级公办养老机构4730个。对照到2029年和2035年的目标，实现县级综合养老服务平台全覆盖，进而做实县级统筹协调、指导示范、资源整合功能，还有一定距离。
业内人士表示，县级综合养老服务管理平台是三级网络运转的基石，应谨防重硬件建设、轻功能整合和资源配套。对此，《指引》明确支持以县级综合养老服务管理平台为枢纽，推动县域内养老服务机构“养联体”建设，贯通居家、机构、社区服务形态，实现医养康养相结合。
受访专家进一步建议，发挥好老龄委作用，将民政、卫健、医保等涉老部门的资源整合纳入统一调度框架。“以失能照护、探访关爱、应急响应等刚需场景为切入点，逐步强化治理协同，实现‘一个口子进、一个口子出’。”伍小兰说。
另有基层涉老服务干部建议，依托县级综合养老服务管理平台，统筹高龄津贴、养老服务补贴、护理补贴等涉老资金，以及县域养老服务提升、居家和社区基本养老服务提升等民生项目，进一步增强资金投放和资源配置的精准性。
在江苏省连云港市连云区社会福利中心，护理人员为老人剪指甲（2026 年8 月 11 日摄） 新华社发（王春摄）壮“主干” 强辐射
在江苏徐州，农村60岁以上人口占比达28.7%。过去，部分乡镇养老服务设施“小散弱”，服务效能偏低。近年来，当地综合考虑行政区划、人口老龄化水平、服务需求密度和覆盖半径等因素，推动108家乡镇敬老院整合成41所区域养老服务中心，单院可辐射周边2～3个镇。例如，新沂市将20所老旧敬老院升级为7所公园式、庭院式服务中心，床位使用率从不足40%提高到75%以上。
徐州的探索，是多地提速建设三级养老服务网络的“中间层”重要载体——乡镇（街道）区域养老服务中心的缩影。
按照制度设计，乡镇（街道）区域养老服务中心，依托条件较好的特困人员供养服务机构、优质民办养老机构等设置，发挥专业照护、服务转介、资源链接等作用，促进上下联动，推动供需衔接。
“向上承接县级资源与标准，向下统筹村社落地服务，横向对接辖区各类资源，乡镇（街道）区域养老服务中心是承上启下的‘桥梁’和‘主干’。‘桥梁’承重，则基层养老服务提质可期；‘主干’通畅，则资源要素流动高效。”杜鹏认为，各地应支持乡镇创新运行机制，将专业资源转化为可及服务，以稳定供给回应多元需求。
其一，通过公建民营、公办民营等方式引入社会力量承接乡镇（街道）区域养老服务中心功能，延展专业赋能链条。
“在这方面，以重庆为代表的‘建中心带站点进家庭’的地方探索，已上升为全国性的部署要求。”中国人民大学人口与健康学院老年学研究所副教授张航空说。
“建中心”即依托养老服务企业建设运营区域养老服务中心，提供长期照护、日间照料、医疗护理、康复训练、安宁疗护等服务；“带站点”“进家庭”即以中心为枢纽辐射周边社区养老服务站，并将专业服务向老年家庭延伸。重庆市民政局养老服务处处长周万利告诉记者，目前该市街道社区养老服务设施社会化运营率超过90%，有力推动了居家社区机构协调贯通发展。
其二，有条件的地区可探索对乡镇（街道）特困人员供养服务机构实行县级民政部门直管，提升服务管理质效。
2024年，江西省宜春市奉新县对全县12家公办敬老院实行财务“县级直管”，2025年又在县民政局成立财务核算中心，统一敬老院财务核算和监督，结束了过去靠院长“一支笔”审批的模式。
据统计，截至2025年末，我国已有5776个敬老院实行“乡院县管”改革。“已有实践表明，有条件的地方将乡镇（街道）区域养老服务中心的资产所有权和运营管理权统一上收至县级民政部门，按照集中管理、分账核算的原则，对人、财、物等集中管理，有助于实现全县养老资源优化配置、高效利用、规范运行。”杜鹏说。
此外，还可探索“两院一体”“两院共建”，通过卫生院托管或毗邻共建实现医养贯通，做大服务协同的“朋友圈”。例如，徐州市沛县敬安镇中心卫生院托管运营镇敬老院，成立静安护理院，床位从150张增至220张，入住率保持在90%以上。护理院在满足特困失能人员100%集中照护的基础上，向社会开放普惠性养老床位，全面拓展日间照料、助餐助浴、居家上门等综合功能。
“宜公则公、宜民则民，因地制宜提升乡镇（街道）区域养老服务中心功能，发挥辐射带动作用。”伍小兰说。
补“终端” 更可及
福建南平地处福建北部山区，农村地域广阔，有1636个行政村、8334个自然村，36.16万老年人口中独居、留守老人有近6万人。当地探索盘活闲置资源，打造集中安养、集成服务的“幸福里”社区，由乡属乡村振兴公司等国有平台负责运营，布设生活照料、文体活动、幸福工坊、幸福菜园等功能空间，并引入探访关爱、健康服务、乐龄学堂等服务内容，让村里的老人们养老“不离乡土、不离乡邻、不离乡音、不离乡愁”。
在三级养老服务网络中，村（社区）养老服务设施站点的定位是连接家庭与社会服务，及时收集和转介服务需求，宣传普及养老服务政策资讯，就近就便提供居家上门或社区养老服务。
据统计，截至2025年末，全国共有社区养老服务机构和设施35.61万个。尽管建设成效显著，但与日益增长的基层养老服务需求相比仍存差距。
“村社养老服务站点，是三级网络的‘终端’和‘触手’。”张航空说，应在补齐数量短板的基础上，推动站点提高功能完善度、设施利用率和运营可持续性，既“建得起来”也“活得起来”。
“活”在探明需求。充分发挥设施站点链接家庭与社会服务的作用，以高龄、独居、失能等特殊困难老人为重点服务对象，依托网格员常态化走访、逐户摸排收集助餐、康复、心理慰藉等需求，就近就便提供居家上门或社区养老服务，对站点无法提供的服务及时向其他专业机构转介，或通过乡镇（街道）区域养老服务中心转介。
“活”在多方参与。在湖北省宜昌市兴山县，当地90个村均成立老年协会，划分814个互助养老片区并推选中心户，选聘3100余名互助员，为老年人提供结对服务。老人“一键求助”，县级养老服务综合管理平台根据位置就近派单，互助员15分钟内上门，“早看炊烟晚看灯，勤理头发多聊天，月洗床单季换衣，常问病痛急送诊”成为现实。
“活”在运营创新。在老年人占比达30%的宁夏吴忠市利通区上桥镇中华村，长者食堂对全年龄段居民开放，同步对外承接团餐、宴席等，老年人就餐享受一荤两素一汤一饭10元的公益价。针对一些地方实践中出现的设施闲置、重建设轻运营问题，伍小兰建议，以“服务老年、全龄友好、普惠优享”为原则，允许站点在保障基本养老服务的前提下，面向社会开展多样化增值服务，推动服务从“老年专属”向“全龄友好”转型，通过价格差异体现对老年人的优惠。
“活”在提高支付能力。农村老年人购买力相对较弱，这是专业化服务难以扎根的原因之一。南平以“幸福里”社区为载体，探索普惠支持型养老新路径，由各县（市、区）承担森林资源流转的“森林生态银行”和承担耕地资源流转的乡村振兴公司等国有平台，负责流转、托管老人家中闲置的山、林、田等资源资产，将入股分红或租金定期支付给老年人，提高他们的养老服务支付保障水平。
“建设好功能健全的村社养老服务设施站点，让‘人找服务’有门路、‘服务找人’更精准，有助于及时回应、切实满足广大老年人的养老服务需求。”杜鹏说。
在浙江省湖州市吴兴区朝阳街道碧浪湖社区，老年人在做益智手工（2026 年 5 月 9 日摄） 新华社发（伊凡摄）三级联动 更高效
盛夏时节，位于重庆市九龙坡区的美茵运动公园里，刚打完乒乓球的老人们商量着到“中心”休息一会儿。他们所指的，是几步之外的石桥铺街道张坪社区养老服务中心。该中心依托重庆宏善实业集团有限公司建设运营的养老机构设置，辐射周边11个社区养老服务站，服务惠及数千家庭的上万名老人。
“60岁以上老人可随时进入”。张坪社区养老服务中心门口，这几个字格外醒目。活动室里，老人们围坐聊天下棋、做手工、看短剧；康复区内，工作人员正指导老人们复健健身；厨房里，工作人员忙着备菜。“我们可以住这里，也可以在家住，白天来这儿耍，我觉得特别好。”90岁的陈世蓉说。
老人的话，反映出百姓对就近就便得享优质养老服务的期待。受访专家认为，下一步，加快健全城乡三级养老服务网络，需把握以下关键点。
科学规划，合理布局三级站点。专家建议，以能力等级评估和家庭经济状况等为基础，绘制县域养老“需求地图”，并据此精准布局设施，按人口分布、服务半径、实际需求规划三级网络节点，实现动态调整。鼓励建设“一老一小”服务综合体，注重与党群服务中心以及老年教育、卫生健康、文化、体育等阵地设施联建共用，实现资源共享、功能复合。
强化管理，做实三级联动机制。“建成三级站点，并不意味着服务网络自然形成。”杜鹏认为，下一步，应重点强化三级站点规范化建设，借助统计分析掌握资源配置和联动运行状况，以监督评价及时纠正功能虚化、衔接不畅等问题。
部门协同，提高资源使用效率。“可针对存量设施改造中常见的规划调整、消防验收、产权办理等问题，健全跨部门协同联合审批机制，推动闲置资产优先用于养老服务。”伍小兰说，此外，还需优化能力评估互认与床位转介机制，实现养老床位、医疗床位、家庭养老床位、家庭病床等各类床位的服务衔接。
鼓励参与，激发多元主体活力。公办、民办养老服务机构和企业、社会组织、服务运营商等养老服务提供主体运行规律不同。着眼未来，应以畅通服务对象转介、共享人才队伍、统一风险管控、规范资金结算等机制，护航多元主体协同发力，努力发挥“乘数效应”。
“基层养老服务加速‘织网’，重在协同联动、责任共担，推动养老服务扩容提质、持续发展，为老年人安享幸福晚年创造更好条件。”杜鹏说。
（采写记者：张欣 黎华玲 邹欣媛；实习生 刘亦宁）■
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